Sous ce vocable, nous portons à l’attention publique ce qui, d’après nous, constitue un véritable sujet de détermination des charges devant être retenues pour le calcul des dépenses liées aux ordures ménagères, dont le cumul sert de base au calcul du taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)
La mise en place des communautés de communes s’est accompagné des transferts de compétences, depuis les communes vers les communautés.
Les communes conservent une compétence générale, mais elles ont choisi, plus ou moins volontairement, de transférer une ou plusieurs de ces compétences, à la communauté de communes dont elles font partie.
Le transfert de compétences signifie que désormais c’est la communauté qui exercera la compétence transférée.
Parmi ces transferts, la compétence « ordures ménagères » (OM) a souvent fait l’objet d’un transfert.
Cette compétence concerne l’ensemble de la gestion des ordures ménagères, notamment ramassage, enfouissement ou incinération, déchèterie.
Pour financer cette compétence, les communautés de communes votent chaque année une taxe ou une redevance, selon le mode de gestion retenu.
Cette étude (personnelle) concerne la taxe sur les ordures ménagères, (TEOM).
Le vote du taux de cette taxe est basé sur les dépenses liées à l’exercice de la compétence ; en principe ce taux doit correspondre aux recettes nécessaires pour le financement des dépenses.
Parmi les nombreux contentieux générés par ce mode de calcul, l’un des plus important concerne le montant des dépenses de frais de personnels concernant la gestion des OM.
Un arrêt récent du Conseil d’Etat, joint en annexe, (Conseil d’État, 3ème chambre, 23 décembre 2025, 496106), reprend ce sujet, et plus généralement les sujets de la définition des OM concernées par le transfert de compétence OM des communes vers les communautés.
Après avoir rappelé ce qu’il convenait de retenir dans les frais transférés, le Conseil d’Etat précise ce qu’il faut retenir comme « ordures ménagères ».
Sur les frais de personnels à prendre en compte dans les dépenses :
Le Conseil d’État retient que le juge d’appel a commis une erreur de droit en considérant que la prise en compte de personnels affectés à la collecte et au traitement des déchets et immondices jetés dans les corbeilles de rue ou sur la voie publique invaliderait l’évaluation des charges couvertes par la TEOM, alors que « ni la circonstance qu’une partie des personnels de la direction serait affectée à de telles tâches, ni celle que les personnels dont le coût a été comptabilisé consacrent une partie de leur temps à ces tâches, ne sont de nature à établir que l’EPT Est Ensemble aurait pris en compte des dépenses que la TEOM n’a pas vocation à couvrir » (Conseil d’État, 3ème chambre, 23 décembre 2025, 496106).
Il considère donc que le coût des personnels communautaires affectés à la collecte et au traitement des déchets et immondices jetés dans les corbeilles de rue ou sur la voie publique ainsi qu’une partie des personnels communautaires de la direction qui serait affectée à de telles tâches, et les personnels communautaires dont le coût a été comptabilisé et qui consacrent une partie de leur temps à ces tâches doit faire partie des dépenses que la TEOM a vocation à couvrir.
Par ailleurs, le Conseil d’Etat précise que cette solution repose sur la définition des déchets ménagers qu’il a retenue et selon laquelle « a le caractère d’un déchet ménager (…) tout bien ayant la nature d’un déchet habituellement produit par les ménages, que ce soit au sein ou hors du foyer ».
Les conséquences de cet arrêt ( nous semblent ) dépasser largement ses frontières.
Sur la définition des déchets ménagers :
Ainsi que l’écrit le Conseil d’Etat, « a le caractère d’un déchet ménager (…) tout bien ayant la nature d’un déchet habituellement produit par les ménages, que ce soit au sein ou hors du foyer ».
Les déchets ménagers concernés sont donc constitués par les déchets récupérés par les communautés lors de leur tournée souvent hebdomadaire, avec le ramassage des containers individuels, voir celui des containers collectifs. S’y ajoutent tous les déchets apportés aux déchèteries par les habitants de la communauté.
Mais, et c’est le point important à souligner, « les déchets habituellement produit par les ménages, que ce soit au sein ou hors du foyer » concernent également les déchets déposés dans les corbeilles de ville, les déchets jetés sur la voie ou les espaces publics, et ce que l’on a coutume de désigner sous le vocable « dépôts sauvages ».
Tous ces déchets font partie de ce que le Conseil d’Etat désigne clairement comme « a le caractère d’un déchet ménager (…) tout bien ayant la nature d’un déchet habituellement produit par les ménages, que ce soit au sein ou hors du foyer ».
Sur l’incidence du transfert de compétence :
Une fois la nature du déchet concerné par le transfert de la compétence OM des communes aux communautés de communes, il convient de revenir aux coûts des dépenses liées à leur gestion, coût faisant partie de la base financière qui permet le calcul du taux de la taxe sur les OM.
Et de revenir sur la décision du Conseil d’Etat qui considère que le juge d’appel a commis une erreur de droit en considérant que la prise en compte de personnels communautaires affectés à la collecte et au traitement des déchets et immondices jetés dans les corbeilles de rue ou sur la voie publique invaliderait l’évaluation des charges couvertes par la TEOM.
Dans la directe ligne de ce raisonnement, basé sur la définition des textes concernant les dépenses à prendre en considération pour la gestion des OM, il convient de retenir dans ces dépenses celles qui sont assumées par les communes.
Ce sont en effet les agents communaux qui gèrent les corbeilles de ville, qui assurent la propreté urbaine en ramassant les déchets jetés sur les voies et espaces publics, qui assurent le ramassage des dépôts sauvages.
Si les déchets ainsi collectés sont ensuite transférés à la communauté, le coût du personnel et du matériels affectés à ces tâches ne fait pas objet d’un transfert ou d’un remboursement par la communauté.
Ce coût reste dans les comptes des communes et reste financé intégralement par le budget communal et les conséquences sont importantes, ainsi que l’explique le schéma suivant :
L’arrêt CE, 23 déc. 2025, n° 496106 (EPT Est Ensemble) consacre clairement que l’omission, dans l’évaluation des charges couvertes par la TEOM, des personnels communautaires affectés à la collecte et au traitement des déchets jetés dans l’espace public (corbeilles de rue, voie publique) invalide le calcul du coût du service.
Portée juridique immédiate de l’arrêt
L’arrêt du Conseil d’État du 23 décembre 2025, rendu après cassation de l’arrêt CAA Paris, 17 mai 2024, n° 22PA05346, rappelle deux principes structurants :
- La TEOM ne peut financer que les charges du service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés (art. 1520 CGI).
- L’évaluation des charges doit être complète, sincère et justifiée, faute de quoi la délibération fixant le taux est illégale.
Dans cette affaire, le Conseil d’État reproche à la cour d’appel de ne pas avoir vérifié si l’EPT Est Ensemble avait correctement intégré toutes les charges de personnels communautaires liées au service, notamment celles relatives :
- aux agents collectant les déchets jetés dans les corbeilles de rue,
- aux agents ramassant les immondices déposées sur la voie publique,
- aux personnels participant au traitement de ces déchets.
Le Conseil d’État considère que l’absence de prise en compte de ces personnels communautaires est, en elle-même, de nature à invalider l’évaluation du coût du service
Pourquoi cette omission (pourrait) invalider la TEOM ?
- Ces déchets sont des “déchets ménagers et assimilés”
La jurisprudence constante assimile les déchets jetés dans l’espace public à des déchets ménagers, dès lors qu’ils proviennent des usagers du territoire. Leur collecte relève donc du service financé par la TEOM.
- Les charges de personnel constituent l’essentiel du coût du service
Le Conseil d’État rappelle que les dépenses de personnel doivent être intégralement identifiées et justifiées. Leur omission fausse mécaniquement :
- le coût réel du service,
- le calcul du taux,
- l’appréciation du caractère proportionné du produit de la TEOM.
3.Le Conseil d’État qualifie expressément la position de la CAA d’erreur de droit, ce qui signifie que :
- l’évaluation des charges doit être exhaustive,
- une omission substantielle entraîne l’illégalité de la délibération,
- la délibération doit être annulée, sauf si la collectivité démontre que l’erreur est sans incidence (ce qui est quasi impossible en matière de charges de personnel).
Conséquence opérationnelle pour ( d’éventuels ) contentieux TEOM
Pour tout contribuable contestant une TEOM, l’arrêt fournit un argument décisif :
Si la collectivité n’a pas intégré les personnels communaux affectés à la collecte des corbeilles de rue et des déchets de voie publique, l’évaluation des charges est irrégulière et la délibération fixant le taux doit être annulée.
Le coût de ces agents fait souvent partie des frais de personnels des communes membres de l’EPCI. Comment celui-ci peut il en avoir connaissance.
Un EPCI peut et doit connaître le coût des agents communaux affectés à la collecte des corbeilles de rue et des déchets de voie publique, car les communes ont l’obligation légale de lui transmettre ces informations, et l’EPCI dispose de plusieurs leviers juridiques pour les obtenir. En pratique, les collectivités ne le font presque jamais spontanément, mais le droit donne les moyens de les y contraindre.
- Fondement juridique :
l’EPCI doit disposer d’une évaluation complète du coût du service
Le Conseil d’État (CE, 23 déc. 2025, n° 496106) impose une évaluation exhaustive des charges couvertes par la TEOM. Cela implique que l’EPCI doit connaître :
- les ETP affectés à la collecte des corbeilles de rue,
- les ETP affectés au ramassage des dépôts sauvages,
- les ETP affectés au traitement de ces déchets,
- les charges de personnel correspondantes.
Or, dans les EPCI à fiscalité propre, une partie de ces agents reste statutairement communale, même si la compétence déchets est transférée.
- Comment l’EPCI peut-il connaître ces coûts ?
- Obligation d’information des communes membres (Voir CGCT, art. L.5211 4 1)
Lors d’un transfert de compétence, les communes doivent transmettre :
- les moyens humains mis à disposition,
- les charges correspondantes,
- les éléments permettant d’évaluer le coût réel du service.
Cette obligation est permanente, pas limitée à l’année du transfert.
Cela inclut ( d’après nous) les agents communaux qui continuent à vider les corbeilles de rue ou ramasser les déchets de voie publique.
- Le mécanisme des “charges transférées” est prévu par le CGCT, art. L.5211 5 et L.5211 5 1.
Les communes doivent déclarer chaque année :
- les charges de fonctionnement liées à la compétence transférée,
- les charges de personnel correspondantes.
Ces données sont obligatoires pour le calcul de l’attribution de compensation (AC). Donc les communes ne peuvent pas refuser de fournir ces informations.
- L’EPCI dispose du droit de contrôle sur l’exécution de la compétence
L’EPCI peut demander :
- les fiches de postes,
- les ETP par mission,
- les tableaux des effectifs,
- les charges de personnel ventilées par fonction.
Ce n’est pas une option : c’est une exigence de bonne exécution de la compétence déchets.
- L’EPCI peut même exiger la communication des documents suivants, avec le droit d’accès aux documents administratifs (CRPA, L.311 1)
- des tableaux des effectifs,
- des budgets communaux,
- des comptes administratifs,
- des plans de charge des agents,
- des rapports d’activité.
Les communes ne peuvent pas opposer le secret de la vie privée ou le secret industriel : ce sont des documents administratifs communicables.
- En pratique : pourquoi les EPCI ne connaissent pas ces coûts ?
Parce que :
- les communes ne ventilent pas leurs agents par mission,
- les agents polyvalents (voirie + propreté) rendent la ventilation difficile,
- les communes n’ont aucun intérêt à déclarer des charges transférées élevées (cela réduit leur AC),
- les EPCI ne réclament pas les données, faute de culture de contrôle.
Mais juridiquement, l’EPCI est fondé à exiger ces informations, et la commune est tenue de les fournir.
- Conséquence contentieuse : si l’EPCI ne connaît pas ces coûts, la TEOM (pourrait) être illégale
C’est exactement ce que dit l’arrêt CE 23 déc. 2025 :
L’absence de prise en compte des personnels assurant la collecte des déchets de voie publique invalide l’évaluation des charges couvertes par la TEOM.
- si l’EPCI n’a pas obtenu les données des communes,
- il ne peut pas justifier le coût du service,
- la délibération fixant le taux est illégale,
La TEOM (pourrait) alors être annulée.